2019年2月,德国联邦经济与能源部发布《国家工业战略2030》(Nationale Industriestrategie 2030)。这份产业政策计划草案旨在有针对性地扶持重点工业领域,进一步提高德国的创新能力,以在新一轮世界产业竞争中保持德国的领先地位。但其中关于加强国家对经济的干预、支持大企业发展等内容引起了巨大争议。


在《国家工业战略2030》之前,德国政府已经采取了多项产业政策来促进优势产业和新兴行业的发展,其中最具代表性的当属2006年开始的高科技战略。德国政策制定者将高科技战略看作战略性创新政策的一部分,重提产业政策的重要性,同时也强调这种产业政策是现代产业政策,以与传统产业政策划清界限。


从《国家工业战略2030》看德国工业产业政策的成败得失


一、全球价值链视角下的现代产业政策


已有研究对产业政策的有效性持有不同观点。


支持者从外部性的角度出发,认为政府可以通过产业政策克服市场失灵引起的效率损失,推动技术进步和产业升级;反对者则认为,政府的认知是有限的,产业政策的效果往往违背政策制定的初衷,导致激励机制的扭曲,引发更加严重的后果。


近年来,一些国家采取的现代产业政策在克服市场失灵的同时,从全球价值链的视角重新审视产业促进措施。最近二十年来,随着经济的全球化、制造业的服务化和离岸外包业务的愈加频繁,全球价值链结构发生了深刻变化,价值链上不同工序之间附加值的差距进一步加大,随之而来的是全球产业结构的新变革和国家间竞争的日趋激烈。国与国的竞争也是产业的竞争,一个国家的企业在本产业中的国际竞争力决定了其在全球价值链的等级,而全球价值链的等级又影响了本国企业和产业的能力。


现代产业政策的特征在于:


其一,从政策目的来看,现代产业政策旨在提高产业附加值,侧重于价值链附加值高的第一个阶段(生产前阶段)和第三个阶段(生产后阶段)。而传统产业政策主要针对的是价值链的第二个阶段,即生产阶段。


其二,从支持重点来看,由于技术的溢出效应,价值链上游的发展能够促进中游的成长。先进技术往往能够为全社会带来直接或间接的效益,这也被称为“技术外部性”。因此现代产业政策促进的对象往往是那些能够带来更多正外部性的技术或行业。传统产业政策下,政府通常会设定具体目标并选择特定企业、产业或技术给予相应的奖励,即“挑选赢家”,但这些“赢家”并不一定具有技术前瞻性特征。


其三,从政策措施来看,由于政府决策信息的有限性,政府在现代产业政策中并非直接对价值链进行干预,而是制定规则,提供公平的条件和经营环境(特别是对价值链第三个阶段),并通过教育和培训对人力资本进行投资;同时创立平台,促进产学研合作。而传统产业政策则多运用税收和补贴等直接手段影响企业经营活动。


现代产业政策尤其侧重促进产品的研发和人力资本的培养,重点帮助前沿技术和新兴行业的成长。可以说,现代产业政策的核心是创新。而创新促进无法由一种政策单独完成,因此现代产业政策往往与其他研发与创新措施相结合。


二、作为高科技战略的德国现代产业政策


作为制造业强国,德国多数产业集中在全球价值链的上游,在研发、设计方面创造着较高的产业附加值,生产组装则外包给劳动成本更低的国家。


但是德国工业制造业的优势近年来也面临着挑战。从外部来看,中国等新兴经济体的工业水平快速提高,在全球价值链上逐步从中端向两端攀升,同时美欧等发达经济体也在通过国家工业政策实施“再工业化”;从内部来看,德国面临着路径依赖锁定效应的负面影响。


为联邦政府提供咨询意见的德国研究与创新专家委员会(Expertenkommission Forschung und Innovation,EFI)认为,德国正陷入“能力陷阱”,即汽车制造、机械制造等传统制造业虽然一直保持优势,但新兴产业却因为缺少人才和资源而发展缓慢。产业结构升级是德国经济面临的棘手问题。


为应对新时期的挑战,2006年,德国政府制定了《德国高科技战略(2006-2009年)》,重点扶持包括能源、健康和生物技术在内的17个未来新兴领域,旨在将德国重新带回全球创新领导者行列。


类似的全国性战略在德国历史上从来没有出现过,这标志着德国政府打破了以往在联邦层面只重视秩序政策和需求导向宏观调控的过程政策的传统,开始将注意力转移到产业政策上来。第一个高科技战略达到了比较好的效果,研发投入和创新环境都有较大幅度改善。


在该战略实施结束之后的2010年,德国又推出了《德国高科技战略2020》,挑选了气候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通讯五大领域作为“未来项目”(future project)重点支持。


2011年11月,德国政府提出“工业4.0”战略,作为《德国高科技战略2020》的一部分,强调价值链数字化以及价值链横向与纵向的融合,推进“信息-物理”融合系统在物联网和服务网络上的应用。


2014年,德国政府发布题为《新高科技战略——为德国而创新》(Die neue Hightech-Strategie: Innovationen für Deutschland)的报告,主要目的是推动德国成为世界领先的创新国家。新高科技战略更加突显了跨行业特色,设置了新的主题和新的创新促进工具。


可以看出,德国的高科技战略并非传统产业政策,而是具有系统性和战略性特征的现代产业政策。


首先,其核心是促进创新,主要针对的是价值链上游的“生产前阶段”,特别是研发活动,政府并不干预价值链上的生产组装阶段。同时将大量资源投入到生物、可再生能源、通讯技术等新兴行业和前沿技术。


其次,政策支持的重点具有跨领域的特征,如涵盖云计算、数字教育、智能服务等诸多行业的数字化经济以及为新一代制造业提供动力的“工业4.0”。这类领域覆盖面大、辐射范围广,能够为价值链带来更大的正外部性。


第三,实施方式以间接参与为主,强调为创新活动设定框架条件,尤其是要为价值链上游的创新活动制定高效有利的规章制度,同时为市场导向型的价值链下游活动创造公平的营商环境,以促进竞争。


第四,高科技战略具有创新政策的特征,是德国政府创新促进战略的重要组成部分。


总的来说,作为现代产业政策,德国政府新世纪以来提出的系列高科技战略沿用了德国创新促进措施中被证明有效的手段,特别是对创新合作网络以及研发活动的促进,并在促进范围上补充了一些前沿技术的目标导向。德国政府的目标是,通过高科技战略为德国的创新政策建立一个系统的、涵盖各部门的框架,用以促进产学研结合和创新合作。


三、德国高科技战略的正面价值和困境


在对德国企业层面的数据进行分析后,我们发现,总体上讲,德国的高科技战略在“量”(企业规模)和“质”(劳动生产率)方面对德国企业都起到了促进作用。


从企业规模来看,这项产业政策的作用主要施加在小企业上,而在劳动生产率上,对大中小企业均有显著积极影响。从地区来看,从新高科技战略中获益最多的是德国西部的企业。此外,出口强度、高素质人力资本也都促进了德国企业绩效的提高。在宏观因素方面,德国经济周期和外部贸易环境对企业绩效都有显著影响,不过从影响程度上看,相比于经济周期和外部经贸环境,产业政策的作用更大。


德国的高科技战略虽然惠及不同规模的企业,但一个不小的问题是地区间差异依旧存在。西部企业享受到了政策红利,但东部企业从中获益相对较少。这就要求政府通过地区结构政策对新联邦州(即在两德统一时加入、来自原民主德国的五个州)的企业提供更多的支持。


同时必须看到的是,尽管德国实施高科技战略带来了显著的正面效应,但在新产业变革时代,一些发达国家和新兴国家在前沿科技领域发展十分迅速,高科技战略下的德国在国家竞争中依然面临很大压力。这主要体现在以下几个方面。


第一,德国高科技战略设定的研发强度(研发投入占GDP比重)达3%的目标虽然顺利实现,然而横向对比,仍可以发现不少问题。比如,2006年到2017年德国研发强度虽然提高了约23%,但中国研发强度增加了57%,韩国增加了61%(已达到4.55%),增速都远超德国。在创新产出的常用指标——专利申请量方面,这一时期德国的申请量基本维持不变,甚至还略有下降,而美国和韩国则分别提高了32.5%和26.8%,中国更是猛增了9倍。


第二,德国的一些新兴产业仍然成长缓慢。美国和中国在平台经济、互联网经济和人工智能领域发展迅速,在国际市场的竞争中已经领先德国。德国的产业结构转型仍然面临较大压力,德国政府的人工智能发展战略将美国和中国列为追赶目标。


第三,面对新时代的挑战,德国政界(特别是经济与能源部)也在反思其经济政策。正如《国家工业战略2030》中提到的,“(德国)政界长期以来忽视了世界发展的整体趋势”,“现有的一些研究经常不够全面,评价标准不透明”,“产业政策战略在世界许多地区都迎来了复兴,几乎没有哪个成功的国家能够仅仅依靠市场的力量来克服各种挑战”。中美等国产业政策带来的效应让德国承受较大的竞争压力,特别是中国政府的鼓励措施帮助电动汽车和人工智能等行业迅速崛起,短时间内形成较强的国际竞争力。德国政府相关部门受此影响,认为应该出台类似的产业政策作为应对,即加强国家对产业发展的干预。


德国联邦经济与能源部在《国家工业战略2030》草案中提出了多项具体的产业促进建议,力度之大在近年来德国经济政策中较为少见。其中一些政策借鉴了高科技战略的经验,比如优化框架条件、促进高科技和基础创新(如人工智能和自动驾驶)。但是一些关键主张已经超出了德国现代产业政策的范畴。


第一,政府计划扶持的所谓“关键行业”,还包括了钢铁、铜铝、化工等传统制造业,这些行业从技术代际上并非需要支持的新兴产业,而且普遍附加值不高,已不属于现代产业政策之列。这方面的措施反而会挤压其他新产业的成长空间,恶化德国的“能力陷阱”困境。


第二,重点扶持少数大型企业,打造“德国冠军”和“欧洲冠军”型企业巨头。现代产业政策支持对象并非以企业规模大小为标准,德国现如今的大型企业很少有依靠政府扶持发展起来的,并且这种政策导向也与德国社会市场经济体制的自由竞争原则相违背。这一政策建议已经引起德国中小企业的不满。


第三,强化政府对市场的干预。国家建立专项基金,在外国企业收购德国敏感行业的企业和关键技术时,国家可以通过入股的方式直接干预或阻止交易。


实际上,该措施并非首次提出,在此之前甚至已经实施。2018年,来自中国的国家电网计划收购德国能源企业50Hertz的20%股份。由于没有达到德国《对外经济条例》当时所规定的25%的审查门槛,因此德国政府本无权审查。但德国政府认为该交易关乎能源供给安全,便以国有银行入股的“非正常”方式阻止了这笔收购。这背后可能是对中国在德国进行高科技企业和基础设施领域收购的担忧。(详见寇蔻:《德国国家工业战略2030丨经济焦虑背景下的新产业政策》,澎湃新闻,2019年2月27日发布。)


政府信息的有限性要求政府避免直接干预市场,但这种通过入股直接干涉企业决策的举措又回到了传统产业政策的做法。可以说,《国家工业战略2030》的不少政策建议都违背了创新和高附加值的现代产业政策目标,加强政府对经济的干预脱离了现代产业政策的轨道。


四、结语


《国家工业战略2030》目前还处于草案阶段,具体的实施和推进还需要德国社会各界的讨论。并且这份产业政策计划一定程度上可以看作是联邦经济与能源部及其现任部长彼得•阿尔特迈尔(Peter Altmaier)的主张,并不能代表整个联邦政府以及联邦议会的意志。


事实上,考虑到《国家工业战略2030》已经受到学界、商界和政界人士的很多批评,预计这份计划很难从当前版本上升为国家政策,其中不少内容都需重新修正,特别是争议最大的加强国家干预和扶植大企业发展的内容很难推进。而在该计划中被忽视的中小企业,预计会继续获得政府的大力支持,因为中小企业才是德国经济增长的坚实基础。


此外,面临产业转型升级压力的德国会继续加大对新兴产业的支持,特别是为数字化和人工智能领域建立有利于创新的框架条件。


(本文原题“产业政策能否提高企业绩效——基于德国高科技战略的实证分析”,原刊于《欧洲研究》2019年第4期,页111-129。有较多删节,具体技术细节请参考原文。)


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